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再生资源行业主题:生存与政策

变宝网09月25日讯

变宝网9月24日讯

产业政策效应即实施产业政策所取得的实际效果。如果产业政策实施的实际值与政府涉及的预期值是一致的,那么就无需对产业政策效应做更多的分析了。在某种场合也许会出现政策效果优于期望值的现象,但在更多的场合情况则相反,甚至还出现于预期值背道而驰的负效应现象。

包括再生塑料行业在内,固体废料产业是这个定义的典型案例,历经十年,再生资源产业行业几乎就没离开过“生存与政策”这个主题。

产业政策效应偏差是一个复杂的政策现象。我们既不能笼统地把它看作一种产业政策实施中必然发生的现象,也不能无端地把它判定为一种非正常的政策现象。因此,对于政策现象要做具体分析,区分哪些属于政策实施中发生的自然偏差,哪些属于政策实施中发生的人为偏差。只有这样才能对实际发生的产业政策效应偏差做出正确的判断,并找出产生其效应偏差的具体原因。

再生产业政策出台阶段发生较大的政策效应偏差是必然的现象,它可能有下列诸因素引起:

(1)新出台的政策本身尚不完善;

(2)旧政策的历史惯性对其的干扰;

(3)人们对新政策还没有足够的认识和理解;

(4)新政策的作用机制尚未有效运转;

(5)其他经济政策还没有与其取得协调。

由于在此阶段新出台的产业政策需要与各种相关因素耦合,政策效应的偏差也就在所难免。随着政策本身的休整和补充、旧有政策潜在影响的弱化、人们对新政策理解和认识的深化、新政策作用机制的健全以及与其他经济政策的不断协调,该政策的实施不断完善化,政策效应的偏差逐步缩小。当政策实施进入成熟阶段,其实际效果趋近于政策设计的预期值,甚至有可能超出预期值。

任何一项全国性产业政策的实施总是在不平衡的空间中进行的。这种区域发展的不平衡主要表现为生产力布局的差异,经济社会环境的差异、物质技术基础水平不一等等。这些都会造成对产业政策设计的接受与适应程度的不同,从而各地所产生的政策效应亦各不相同,这种统一产业政策设计在起实施过程中所收到的非匀称政策效应。

这是一种自然的政策现象,因为一项全国性的产业政策的制定,所依据的是一定时期全部产业发展的一般状态,它所要解决的时代有共性的问题,因而国家在制定产业政策时仅仅是提出解决产业发展问题的一般措施和目标,它只是与带来普遍意义的政策问题相对应。同样,政策制定者对政策效应的考虑,也只是着眼于其一般影响、一般后果。然而,由于区域发展的不平衡,从全局范围内所认定的政策问题,在局部地区并不一定都存在,或者其问题的程度有差别,而且即使是同一政策问题,从全局或局部来看也许有不同的形成原因。因此,一项带有全局性的产业政策在其实施过程中,就会形成政策实际效果的地区落差。

再生产业政策效应自然偏差实际上暗含着3个前提条件:

(1)产业政策设计基本正确;

(2)政策执行主体行为端正;

(3)政策客观对象具有较好的素质,只有在这些条件的严格限定下,才有可能建立产业政策效应自然偏差的理论模型。

但问题是在实际生活中,产业政策效应往往与其预期效果不一致,即出现产业政策效应偏差。

政策效应的时间整体性偏差

在实际生活中,若干阶段的再生产业政策在其实施的整个过程中所取得的实际效果始终偏离政策预期值,甚至根本没有什么实际效果。这种情况定义为政策效应的时间整体性偏差,这种整体性偏差发生的原因是多样的。

(1)政策设计脱离实际,政策预期值过高。这种情况具体表现为两个方面:一是与客体对象的心理承受能力发生偏差,缺乏实用性;二是没有强有力的措施,缺乏可操作性。

(2)政策执行主体行为偏差,政策实施受阻。在权力分散且有无有效的防范机制的情况下,政策执行主体的行为有可能发生偏差,从而导致“上有政策,下有对策”的现象。

(3)政策客观对象缺乏应有的素质,政策效应滑落。即使有关的产业政策是有利于客观主体利益的,但在其缺乏良好素质的情况下,它只是被动地、消极地接受其政策,从而对政策实施形成一种潜在的抗阻,影响政策效应。

在现实中,再生循环利用产业政策效应的自然偏差与人为偏差往往是交叉在一起的。这就需要我们进行仔细的研究和分析,针对不同类型的政策效应偏差,采取截然不同的措施。

我们运用关于产业政策效应偏差正常与非正常的定义和分类理论,对我国再生资源循环利用产业政策效应偏差进行实证分析。

总的来说,我国再生资源循环产业政策效应偏差是比较严重的,政策的实际效果不明显,与政策预期值有较大的差距,甚至有的背离政策预期效果,使政策完全失效或失灵。

目前反应比较突出的有以下几个方面

(一)再生循环利用产业发展滞后的局面迟迟难以改变。

虽然反复强调要把发展生态经济、节省能源、低成本原材料等元素放在重要地位,给予优先发展,以缓解国民经济瓶颈制约。但到目前为止,再生循环利用产业的发展并没有取得实质性的进展,其发展之后对国民经济发展的制约费仍然很强大。

经过三十年治理整顿,再生产业与原料加工的结构性矛盾有所缓和,但这主要是由于紧缩政策强制压缩加工产业的结果,而不是基础产业的生产能力有了根本改观。因此,弱小的再生循环产业的生产能力还是与强大的原料加工产业潜在的生产能力不对称。所以,再生产业优先发展的政策并没有取得理想进展。

(二)再生产业结构地区合理化政策不能见效。

长期以来,我们一直强调发挥区域优势,实现再生产业结构合理的地区布局。然而,各个地区没能将回收,再循环加工等活动相对集中在个别具有比较优势的部门中。地区非专业化倾向使得固废资源被滞死和分散、低效率地使用。近年来,这一倾向更为严重,导致了各地区再生产业结构趋同。尤其资源行业不注重利用自身优势发展再生工业,却倾向于从以资源、原材料为中心的二次结构过渡到以加工工业为中心的工业结构。加工单位更是如此,不利用其经济技术上的优势,重点再生循环利用产业的技术改造和新兴产业的开发,却倾向于从原料加工业为主的结构单项的专业加工业为主的结构。这样,它们从不同的起点出发,使产业结构趋同,从根本上否定了再生循环利用产业结构地区合理化的政策。

(三)再生循环利用产业发展步履艰难。

70年代末,针对我国再生循环利用产业长期落后的局面提出了发展再生循环利用产业的政策。1978-2008年间,再生循环利用产业曾有较大的发展。但以后再生循环利用产业的发展并不理想,根据国际经验,无论是大国还是小国,在高收入或低收入水平上,再生利用材料份额都应超过市场需求的30%,产业布局业份额至少是原料产业份额2%。而我国再生循环利用产业从领域上说,不论是再生塑料,金属,还是纸类的发展与其全球发达国家比较,局局相对落后。

(四)再生循环产业基础生产单位的规模经济难以实现。

尽管我们一再强调发展再生资源循环利用经济,开展专业化产业链协作,但提高规模经济效益,但并没有取得什么实际效果。不仅原有的规模不经济的产业组织没有得到根本改造,而且还不断地繁衍出新的规模不经济的生产企业。且不说近年来大量涌现出来的以传统技术和生产方式为基础的“作坊式工场”缺乏规模经济效应,就连依靠国外进口固体废料的许多生产企业,其产业模式和生产批量也远远低于规模经济的要求。

(五)技术进步以及技术成果创新无明显起色。

再生循环利用产业长期以来一直强调技术进步和技术成果创新,但它对产业结构调整和完善的作用并不显著。其中一个突出的表现就是缺乏自主知识产权的技术条件和结合生态、环保要素的技术要求,然而,使其成果与国家意志无法融合,另外,基于国家固体废料的管控法规,从某些层面上制约着再生循环利用产业技术向着专业分工化的方向发展。层面错位迟迟得不到解决,严重阻碍了再生产业结构的有效调整。

面对迅速发展的世界性循环利用新技术革命,中国再生塑料行业曾一度提出了迎接世界新技术革命挑战,发展再生技术产业的政策主张。但热过一阵之后便开始冷却。

上述这些再生资源循环利用产业政策效应偏差基本上是属于时间整体性偏差。从实践过程来看,这些政策的实施都已有相当长的时间,有的甚至是长期强调的。经过这样的时间段,其政策应不断完善,趋于成熟。


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